廉署責工務局未盡監督責任令閒置地成社會問題
承批人祇求最大利益違合同原則

    【特訊】廉政公署公佈《關於74個被宣告臨時性租賃批給失效之土地審批卷宗之調查報告》，認為所有卷宗涉及的土地承批人均沒有切實履行臨時性租賃批給合同的條款，未能完成原訂或獲准修改的土地利用計劃。承批人在取得土地臨時批給後，以諸多理由要求更改或修改土地用途，擴大可建樓宇的規模及高度，甚至一心伺機尋求利益最大化，明顯違反合同法律關係中的善意原則。
    廉署認為，行政當局基於可歸責於承批人的原因，又或單純以土地租賃期屆滿而未完成土地利用為由宣告有關土地批給失效，並無行政違法或行政失當。土地工務運輸局被質疑拖延或妨礙完成土地利用的指責亦不成立，更不可能成為修改新《土地法》中關於宣告土地批給失效的合理理據，但工務局過去未盡主動監督及跟進承批人履行土地臨時性批給合同的責任，也沒有及時執行宣告土地批給失效的法律制度，使外界誤以為政府永遠不會收地，令閒置土地最終成為社會問題之一。
    自2010年3月起，行政當局逐一審視未能在合同所定土地利用期內完成土地利用，或租賃期已完結的土地批給個案，並在2015年起陸續宣告多幅土地批給失效。其後有人多次透過媒體公開表示，新《土地法》中有關租賃期屆滿後仍未完成土地利用即導致批給失效的規定並不合理，要求修改新《土地法》。廉署按時任行政長官要求展開調查，綜合分析被宣告批給失效的74個土地審批程序，包括調閱逾千冊土地審批、建築規劃和工程卷宗，聽取有關工作人員陳述和介紹，並與鄰近地區法律制度比較，以查明相關宣告土地批給失效的決定是否存在行政違法或行政不當。
    在報告中，廉署以分類列表方式，綜合分析74個卷宗涉及土地的利用期和租賃期，發現所有土地的利用期及租賃期已先後在舊《土地法》及新《土地法》生效期間屆滿而仍未有完成土地利用。廉署並對比了新、舊《土地法》相關條文，認為兩法在處理以租賃制度批給土地的規定基本一致，新《土地法》中有關土地利用期間及土地租賃期間屆滿後而仍未完成土地利用，會導致土地批給失效的規定由來已久，並非新規定，問題只在於執法力度。
    廉署認為，所有卷宗的土地承批人均未遵守臨時性租賃批給合同的條款，當中有個案要求修改土地利用或遲遲不向當局遞交土地利用建築計劃，也有個案不積極跟進已遞交的建築計劃，共通點都是未能完成原訂的土地利用計劃。承批人在取得土地臨時批給後，才以諸多理由一次或多次要求更改土地利用或修改土地用途，首次遞交的建築計劃幾乎無一符合原批給合同，這種不切實履行合同義務之舉，明顯違反合同法律關係中的善意原則。甚至有承批人的行為顯示明顯無意履行原臨時性租賃批給合同所訂定的義務，只試圖不斷要求行政當局批准更改土地用途、擴大可建樓宇的規模及高度等，一心伺機尋求利益最大化的可能性。
    對於外界質疑工務局拖延審批，導致土地承批人無法在土地租賃期內完成土地利用，廉署認為有關指責並不成立。廉署指出，所有個案均是承批人無依時遞交最起碼符合批給合同原條款的建築計劃，又或工務局審批計劃後承批人不依時作出後續跟進所造成。且每當承批人遞交的建築計劃明顯不符合原要求，就會導致工務局須重新研究城市規劃，無可避免地須耗費更多時間徵詢其他權限部門的意見，此舉實非工務局延誤審批計劃，反而是因承批人明顯違背臨時性批給合同原條件而導致延誤土地利用。
    廉署指出，新、舊《土地法》確有賦予土地承批人更改土地利用或修改批給用途的權利，但均設有限制。舊《土地法》第107條規定，是否批准承批人有關請求，取決於行政當局的自由裁量，一旦發現出現投機性意圖的請求，行政當局依法須不予批准。另外，新《土地法》第140條及第141條，也明確規定了因城市規劃變動而需修改批給用途及更改土地利用的情況。
    此外，新、舊《土地法》均規定，承批人有義務在所訂定及獲延長的總土地利用期內完成土地利用。即使提交的建築計劃或圖則等不獲核准，亦不會中斷或中止土地利用期間的計算，除非承批人提出申請。承批人在行政當局切實執行《土地法》宣告土地批給失效的規定後，才紛紛試圖以行政當局拖延審批，或行政當局未履行城規或基建責任等，作為自身沒有按照批給合同完成土地利用義務的抗辯理由，廉署認為完全沒有說服力。
    廉署報告亦認為工務局在土地批給合同履行上的監督力度不足，指出工務局過去未盡主動監督及跟進承批人有否履行土地臨時批給合同的責任，亦無及時跟進相關土地可能已符合臨時性批給失效的規定，致令多幅土地因沒有被好好利用而持續閒置多時，也令坊間對政府管理土地的工作產生諸多負面猜疑，值得權限當局深刻反思及檢討。
    廉署強調，土地租賃批給合同並非單純的民事合同，本質上屬於行政合同，行政當局具有監察權及處罰權，以監督土地承批人履行土地批給合同義務的情況。但廉署發現，在不少涉案土地批給卷宗中，似乎出現了由承批人主導的狀況，往往當承批人提出修改土地用途、更改土地利用等要求，均能獲得工務局的研究跟進，鮮見一開始就果斷否決不符合者。廉署認為，行政當局應檢討如何在土地租賃合同中行使好主導角色，適時主動跟進及監督土地承批人履行批給合同義務的情況，並為維護全澳市民整體利益，採取適當措施及清晰透明的態度，完善監督和管理土地利用，對不符合法律或批給合同原意的請求明確駁回，確保本澳土地資源能按照新《土地法》及批給合同的條款被有效及充分地利用。
    廉署在報告中並建議，行政當局在審批土地承批人提交的建築方案的過程中，應同時顧及公共利益與私人利益間的平衡，尤其應以將土地資源充分並適時被利用，以及城市可持續發展為最主要批准目的。
    廉署又指出，涉案74個土地批給的決定，均由前澳葡政府作出，有部份土地是以豁免公開招標的方式作出臨時性租賃批給，且未見在意見書上提供相應的理由說明及引用任何相關法律規定。廉署強調，公開招標應是常態，直接批給則是例外，行政當局今後開展土地臨時批給程序時必須按照新《土地法》的規定，在臨時批給土地之前必須先公開招標，當符合特定前提時方可豁免公開招標。此外，應及時執行新《土地法》第166條之規定，一旦承批人在土地利用期間內未能完成土地利用，無須證明其過錯，即可開展研究相關處罰機制的可執行性，包括罰款及宣告臨時性租賃批給失效；待至土地租賃期間完成，更是強制性須宣告有關土地的臨時性租賃批給失效，以便釋放有關土地的權利，重新加以善用，這才是及時正確適用法律，才能有效維護公共資源利益。
    廉署報告已呈交行政長官參閱。有關報告全文，可於廉政公署網頁下載。